La Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa prevé en su artículo 139.1 que, en primera instancia, se impondrán el pago de las costas "a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho." Sin embargo, desde hace un tiempo se viene considerando que, en los casos en los que la Administración no resuelve en plazo, y el contribuyente recurre por silencio administrativo, dicha condena en costas no procedería. Ello, aunque éste viera desestimadas todas sus pretensiones. Explicamos por qué, y cuál podría la solución definitiva a esta controversia.
LA EXISTENCIA DE "SERIAS DUDAS DE HECHO O DE DERECHO", CUANDO LA ADMINISTRACIÓN GUARDA SILENCIO
Como veremos a continuación, la no imposición del pago de las costas a los contribuyentes que recurren por silencio administrativo, tiene su razón de ser en la indefensión que genera la Administración cuando incumple su obligación de resolver, y les impide conocer los motivos por los que se ha desestimado su recurso o solicitud.
La obligación de resolver de la Administración, y su importancia
Hemos de comenzar haciendo referencia a la obligación que tiene la Administración de resolver las reclamaciones planteadas por los contribuyentes. En efecto, dispone el artículo 21.1 de la Ley 39/2015 que "La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación."
Dicha obligación se somete normalmente a un plazo máximo, que depende de cuál ha sido la concreta solicitud o recurso planteado. Y, una vez cumplido el mismo, sin que dicha resolución se haya notificado, se permite a los contribuyentes considerar desestimado su recurso o solicitud, y hacer avanzar el procedimiento, recurriendo por silencio administrativo.
Pero, a pesar de ello, la obligación de resolver persiste, y la Administración no se libera de la misma, por el hecho de que el contribuyente, harto de esperar, haya recurrido por silencio. Ello tiene una doble justificación.
En primer lugar, el contribuyente tiene derecho a que se estudie su reclamación, y los argumentos que ha expuesto, y se le dé una respuesta. En segundo lugar, el contribuyente tiene derecho a saber los motivos por los que la Administración no le da la razón. Y es que, si el contribuyente no sabe por qué se ha desestimado su petición, tendrá que imaginarse o inventarse los motivos de la Administración. Y, en esta tesitura, es muy complicado plantear una adecuada defensa.
Téngase en cuenta que lo único que permite el silencio administrativo es poder entender desestimada la reclamación, y hacer avanzar el procedimiento. Pero al contribuyente no se le da información alguna sobre los motivos en los que se fundamenta dicha desestimación presunta.
Cuando el contribuyente recurre "a ciegas", y ve desestimado su recurso
Pues bien, es evidente que, en los casos en los que la Administración guarda silencio, el contribuyente puede acabar recurriendo "a ciegas". Y ello, porque desconocerá los motivos por los que no se le ha dado la razón. En esta tesitura, el contribuyente recurre en una situación equivalente a las "serias dudas de hecho o de derecho" y ello debe motivar que, aunque su pretensión sea desestimada, no se le imponga una condena en costas.
En definitiva, la excepción de que se aprecien "serias dudas de hecho o de derecho", no solo afectaría a la complejidad del concreto asunto de que se trate, sino también a la situación en la que recurre el contribuyente, desconociendo los argumentos de una Administración que nunca ha contestado a su recurso.
Administraciones que notifican la liquidación, cuando el contribuyente ya ha recurrido por silencio administrativo
Es habitual que el contribuyente se harte de esperar resolución y recurra por silencio administrativo. Y que, en ese momento la Administración resuelva precipitadamente el asunto, incluyendo la resolución en el expediente que se remite al Juzgado o Tribunal, para hacer ver que no ha incumplido su obligación de resolver.
Pues bien, consideramos que, en estas ocasiones, el contribuyente habría recurrido igualmente a ciegas, sin saber los motivos por los que la Administración no atiende su resolución o recurso. Por ello, si el recurso del contribuyente fuera desestimado, procedería en nuestra opinión la exoneración de la condena en costas, dada la situación de serias dudas de hecho o de derecho en las que el contribuyente habría tenido que plantear su recurso.
Y a lo anterior no obsta que el contribuyente tenga la posibilidad de desistir del recurso planteado. Y es que dicho desistimiento podría conllevar también, la condena en costas, teniendo en cuenta que el artículo 74.6 de la Ley 29/1998 no descarta tal posibilidad, al disponer que "El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas."
¿QUÉ ESTÁN DICIENDO LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA?
Sobre esta cuestión se han pronunciado diversos Tribunales de Justicia. Ejemplo de ello es la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 5-10-2021 (recurso 359/2017) que ha exonerado a la parte vencida de la condena en costas "habida cuenta de que se ha visto obligada a interponer el recurso jurisdiccional contra la desestimación presunta de su solicitud".
En el mismo sentido, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en sentencia de 23-7-2019 (recurso 39/2017), revoca la condena en costas impuesta en primera instancia, declarando que "se considera que el pronunciamiento de primera instancia debe ser revocado en tanto que no había recaído resolución expresa al momento de la interposición del recurso -ni después- por lo que estábamos ante una desestimación presunta de su reclamación".
El precedente del Tribunal Supremo
Sobre esta cuestión se ha pronunciado también el Tribunal Supremo, en una única sentencia, de fecha 12-3-2020 (recurso 7708/2018). Y ello, declarando que "De lo expuesto cabe concluir, de una parte, que no puede estimarse como regla general, como parece pretenderse en el recurso, que la ausencia de resolución expresa genera excluir el criterio del vencimiento, que es la regla general y primaria para la imposición de costas. Y ello sin perjuicio de que el Tribunal que dicte la resolución que ponga fin al proceso o sus incidentes, pueda estimar y razonar, que esa ausencia de resolución expresa ha generado dudas de hecho o de derecho en el debate procesal, acogiendo la excepción que el mismo precepto procesal autoriza."
Como puede verse, en esta sentencia el Tribunal Supremo tiene en cuenta la inexistencia de una resolución expresa de la Administración, al tiempo del recurso, como argumento para liberar a la parte recurrente de la condena en costas. Pero no quiere establecer una regla general de no imposición de costas en estos casos. Y es que, a juicio del Tribunal, sería necesario precisar en qué medida, la falta de resolución expresa, ha generado en el contribuyente las suficientes dudas de hecho o de derecho al recurrir, que justificarían la exoneración de la condena en costas.
EL TRIBUNAL SUPREMO DECIDIRÁ (AUTO DE 16-3-2022)
No obstante, estamos ante una cuestión que va a ser decidida definitivamente por el Tribunal Supremo. Así, mediante Auto de 16-3-2022 (recurso 197/2022), el Alto Tribunal ha admitido el recurso de un contribuyente que reclamó por silencio administrativo, ante la inacción de la Administración. Y que, además de ver desestimado su recurso, fue condenado en costas judiciales. Ello, no apreciando el órgano Juzgado (Audiencia Nacional), la existencia de serias dudas de hecho o de derecho.
En el Auto de admisión, se refiere el Supremo a su sentencia de 12-3-2020 antes citada. Pero reconoce que, "teniendo en cuenta el carácter aislado de tal decisión, resulta conveniente obtener un nuevo pronunciamiento del Tribunal Supremo que refuerce, reafirme o complete, o en su caso, matice la doctrina sentada en dicha sentencia."
En concreto, la cuestión que, a juicio del Tribunal Supremo, tiene interés casacional, y que ha justificado la admisión del recurso, es la de "determinar si procede la imposición de las costas procesales o, de proceder, si procede que se impongan en su totalidad, cuando, por mor del incumplimiento de la Administración de su obligación de resolver, el administrado acude a la vía jurisdiccional recurriendo un acto administrativo presunto desestimatorio de su reclamación en vía administrativa."
En definitiva, ya queda poco para que esta controversia se aclare, y sepamos cuál es la doctrina del Tribunal Supremo sobre este particular.
BONUS TRACK: ¡CUIDADO! EL SILENCIO DEL CONTRIBUYENTE TAMBIÉN PUEDE PERJUDICARLE, Y PRIVARLE DE OBTENER UNA CONDENA EN COSTAS A SU FAVOR
En coherencia con todo lo anterior, existen supuestos en los que es el contribuyente el que guarda silencio, reservando alegaciones para más adelante, y planteándolas, de forma sorpresiva, en vía judicial. Pues bien, estos contribuyentes podrían ver cómo, a pesar de ver estimadas todas sus pretensiones, no obtienen una condena en costas a su favor.
Y es que, en estos casos, sería la Administración la que podría invocar la existencia de serias dudas de hecho o de derecho, para evitar la condena en costas. Ello, teniendo en cuenta que el silencio argumental del contribuyente le impidió conocer todos sus argumentos, y así reconocer sus pretensiones, y evitar la vía judicial, una derrota, y la condena en costas.
A esta cuestión se refiere José Ramón Chaves, en su blog, poniendo como ejemplo la sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) de 18-11-2016 (recurso 125/2015), que privó al recurrente de la condena en costas a su favor, declarando que "Al estimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , procedería la imposición de costas a la parte demandada, pero en este recurso nos encontramos ante la circunstancia de que la actora no formuló alegación alguna en el expediente administrativo, ni propuso prueba alguna, ni siquiera realizó acto alguno en el expediente administrativo, por lo que notificado el pliego de cargos y no realizada manifestación alguna, lo lógico, ante el contenido de la denuncia, es proceder a imponer la sanción; resolución sancionadora que no fue recurrida en reposición, sino que se acudió directamente a interponer el recurso contencioso-administrativo. Ante esta circunstancia, no procede realizar imposición de costas."
Pues bien, sirva esta advertencia para esos contribuyentes que utilizan esta estrategia procesal (muy justificable en muchos casos). Ello, como aviso de que podrían perder la posibilidad de obtener una condena en costas a su favor.