El expediente administrativo electrónico ha venido para quedarse. Y es que, cuando se pleitea frente a Hacienda cada vez es más complicado encontrarse con un expediente en papel. Sin embargo, la mayoría de los expedientes administrativos que se facilitan a los contribuyentes, y se aportan a los Tribunales, no cumplen con los requisitos previstos en la normativa. Ello podría dificultar el derecho de defensa de los contribuyentes, e introducir un argumento adicional para anular una liquidación o sanción tributaria.
¿QUÉ ES UN EXPEDIENTE ELECTRÓNICO?
Corresponde en primer lugar, determinar qué es un expediente electrónico y cómo se regula éste en la normativa. Para ello, hay que acudir al artículo 70.1 de la Ley 39/2015, cuando dispone que “Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.”
En cuanto al contenido del expediente electrónico, el apartado 2 de dicho precepto dispone que “Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.”
La exposición ordenada de los documentos y pruebas, fundamental en el expediente electrónico
Vemos, por tanto, cómo, una de las cuestiones que caracteriza (o debe caracterizar) al expediente electrónico es el orden. Así, en el primer inciso del artículo 70.1 de la Ley 39/2015 trascrito, se define este expediente como un conjunto “ordenado” de documentos. Del mismo modo, el inciso segundo de dicho precepto aclara que el expediente electrónico se formará mediante la agregación “ordenada” de documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones, etc… Además, el expediente electrónico debe incluir un índice numerado de todos los documentos, que permita su fácil localización e identificación.
Pues bien, ésta es la teoría. Sin embargo, vemos que, en la práctica, muchos de los expedientes que prepara la Agencia Tributaria nada tienen que ver con ello, sino que son una auténtica selva documental, en la que es prácticamente imposible orientarse.
LA REALIDAD DE MUCHOS EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS ELECTRÓNICOS
Efectivamente, en muchos casos los expedientes administrativos no son más que una simple acumulación de archivos pdf. Ello, con claro incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 39/2015, antes trascrito.
Y, aunque en la mayoría de los casos dicho expediente electrónico sí incorpora un índice, éste se encuentra inmerso en la selva documental aludida. De hecho, el índice está ubicado también en ese totum revolutum de documentos. Y solo puede ser localizado ordenando los archivos alfabéticamente, dentro de la carpeta informática.
La denominación de los archivos pdf, y de los apartados del índice, es ininteligible en muchos casos
Por si fuera poco, el nombre de la mayoría de los archivos es ininteligible. Y dicha denominación se extiende también al índice. Ello impide hacerse idea alguna de su contenido, salvo que se abra cada uno de los documentos del expediente. A veces, para localizar un documento que se cita en la resolución administrativa que se pretende recurrir, hay que abrir antes varios documentos que no vienen al caso.
En muchos casos, los propios apartados y subapartados del índice del expediente electrónico tienen nombres indescifrables, que no permiten hacerse una idea de que documentos se contienen en la categoría, o subcategoría de que se trate. Ejemplo de ello es el apartado 3.1.2.1.1.1.1. 20152GM301514395410B del índice de un expediente electrónico con el que hemos tenido que lidiar en las últimas semanas en Ático Jurídico. Y no estamos ante un apartado baladí, ya que albergaba, nada más y nada menos, que 480 archivos (solo dentro de ese apartado).
Estamos, en definitiva, ante índices de expedientes administrativos que no cumplen su labor. Y que no solo no sirven para clarificar y ordenar el contenido del expediente, sino que generan, si cabe, todavía más confusión.
EL TRIBUNAL SUPREMO, EN CONTRA DE LOS EXPEDIENTES ELECTRÓNICOS QUE SON UN “AMONTONAMIENTO” DE ARCHIVOS PDF
Esta práctica ha sido criticada por el Tribunal Supremo, en su reciente sentencia de 14-12-2021 (recurso 112/2020). En dicha resolución, el Alto Tribunal se refiere al artículo 70 de la Ley 39/2015 antes citado. Y también al artículo 48 de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Ello, declarando que este último precepto “en su apartado cuarto exige también un índice, lo que resulta razonable a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante.”
Ya hemos visto, sin embargo, que de nada sirve que exista un índice, cuando los archivo luego se remiten completamente desordenados, y con nombres que no permiten conocer de antemano su contenido.
Además, considera el Tribunal Supremo en la sentencia aludida que, en el expediente electrónico “Ese índice lateral izquierdo cuando el expediente es electrónico ha de permitir su consulta desplegando las hojas sin necesidad de visualizar todas las páginas cada vez que se opte por comprobar o contrastar un dato.”
Y añade que “Lo anterior es lo que permiten los documentos digitalizados en PDF con el servicio de índice, es decir al colocar el cursor sobre el apartado correspondiente se abre en la página buscada, aunque el documento en PDF tenga miles de páginas (un ejemplo el código electrónico COVID-19 Derecho Europeo y Estatal del Boletín Oficial del Estado). Tal situación no se cumple en el expediente remitido por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública, que no puede llamarse electrónico, aunque en lugar de en hojas de papel ha sido remitido en formato CD.”
El amontonamiento de archivos pdf, impide una consulta ágil del expediente administrativo
Todo ello, para concluir que “En lugar del modo presentación, que facilita la consulta por razón de la digitalización efectuada al transformar la información original en papel en información digital con su adecuada clasificación que comporte una búsqueda ágil para su recuperación, se ha confeccionado con el modo amontonamiento, es decir un simple escaneado de las hojas de papel del expediente administrativo original. Se impide así la búsqueda ágil que es el objetivo último de la Administración digital, obligando, en cambio, a visualizar todas y cada una de las hojas en la pantalla del ordenador cada vez que se consulta un documento.”
Pues bien, esto último es lo que ocurre con muchos expedientes electrónicos. Y es que éstos no son más que un “amontonamiento” de archivos pdf, que impide la búsqueda ágil de los documentos en los que la Administración Tributaria basa la regularización que ha realizado al contribuyente.
La sentencia del Tribunal Supremo, sin embargo, pese a criticar brillantemente esta mala praxis administrativa, no define las consecuencias que, la indebida formación y remisión del expediente electrónico, tiene para la Administración.
Por ello, interesa plantearse, quién sale beneficiado y perjudicado de la confusión del expediente administrativo electrónico, y cómo pueden los contribuyentes denunciar estas irregularidades.
LA CONFUSIÓN DEL EXPEDIENTE GENERA INDEFENSIÓN AL CONTRIBUYENTE, Y DIFICULTA LA LABOR ENJUICIADORA DE LOS TRIBUNALES
En estos casos, la Administración es la principal culpable de la forma en que se ha confeccionado y remitido el expediente electrónico. Y es que la selva documental de estos expedientes se solventaría con un buen índice, en el que de manera ordenada se consignaran los distintos documentos, ordenados con nombres, categorías, y subcategorías inteligibles.
Del mismo modo, la Administración podría haber identificado los archivos pdf con un nombre reconocible, que revele su contenido sin necesidad de abrir cada documento.
La indefensión que se genera a los contribuyentes
Pues bien, dicha forma de actuar genera a los contribuyentes una evidente indefensión. Ello, desde el momento en que resulta muy complicado averiguar qué información ha tenido en cuenta la Administración para regularizar la situación del contribuyente, y oponerse a la misma, en el seno de un expediente desordenado, que es una auténtica selva documental.
Ello, como se ha explicado, ocurre cuando se recurre una liquidación o sanción tributaria, y el extenso expediente administrativo no contiene un índice claro, ordenado y conciso de los documentos del expediente. O cuando estos documentos electrónicos tienen un nombre irreconocible, que obliga a abrir todos y cada uno de ellos, para ver su contenido.
En estos casos, además, se dificulta la labor de revisión de estas liquidaciones y sanciones, que tienen que llevar a cabo los Juzgados y Tribunales. Y es que, para resolver el recurso del contribuyente, se ven obligados a tratar de localizar, en el bosque de archivos pdf que es el expediente electrónico, los documentos que respalden la regularización planteada por Hacienda.
Liquidaciones carentes de motivación, por falta de soporte documental
Todo lo anterior nos lleva a la conclusión de que, en estos casos de expedientes caóticos y desordenados, estamos ante liquidaciones claramente inmotivadas. Y ello, desde el momento en que, en muchos casos, resulta imposible saber en base a qué documentos del expediente, se ha regularizado la situación tributaria del contribuyente.
Por ello, por mucho que la liquidación contenga la justificación de los motivos de la regularización, el hecho de que no puedan ser localizados con facilidad, en el expediente administrativo, los documentos que sustentan los argumentos de la Administración, impide comprobar la veracidad de las afirmaciones de la Administración.
Con ello, además, se pone en jaque el derecho a la defensa del contribuyente, ya que se le dificulta acceder a los documentos en los que la Administración basa su regularización, para poder rebatirlos y cuestionarlos.
Estamos, en definitiva, ante un pronunciamiento interesante, que puede ser utilizado por los contribuyentes que se enfrenten a regularizaciones tributarias basadas en extensos expedientes electrónicos, en los que los documentos pdf se encuentren "amontonados", sin orden ni concierto alguno.