Tribunal Supremo: La plusvalía, el ICIO, y las tasas municipales, en riesgo, si falta el “acuerdo de imposición”

El Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLRHL) se refiere en su artículo 59.1, a los tributos locales que los Ayuntamientos deben exigir de forma obligatoria. Éstos son el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM). El resto de tributos o tasas son potestativos, es decir, voluntarios, para los Ayuntamientos. Y ello supone que, para que éstos puedan exigirlos a los contribuyentes, no basta con aprobar una ordenanza municipal, sino que debe existir un previo acuerdo de imposición de estos tributos, válidamente publicado. El Tribunal Supremo va a decidir cuáles son las consecuencias de que un Ayuntamiento no haya publicado dicho “acuerdo de imposición” en relación con estos tributos municipales. Y ello podría suponer la imposibilidad de exigirlos a los contribuyentes. (Publicado en IDEALISTA).

EL “ACUERDO DE IMPOSICIÓN” ¿EN QUÉ TRIBUTOS ES EXIGIBLE?

Como se ha indicado, el acuerdo de imposición es necesario en caso de que el Ayuntamiento quiera exigir un impuesto que es voluntario. Por ello, y teniendo en cuenta que solo son de exigencia obligatoria para los Ayuntamientos el IBI, el IAE, y el IVTM, el resto de tributos serían voluntarios.

Esto supone que impuestos tan importantes como el de plusvalía municipal, o el Impuesto sobre Instalaciones, Construcciones y Obras (ICIO) requieren la publicación del previo “acuerdo de imposición” para poder ser exigidos.

Por tanto, por mucho que exista una ordenanza fiscal aprobada por el Ayuntamiento para exigir uno de estos tributos voluntarios, el impuesto sería inexigible si no se publicó el preceptivo acuerdo de imposición.

Así se prevé en el artículo 15.1 del TRLRHL, cuando dispone, en relación con estos impuestos voluntarios, que “las entidades locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos.”

Este “acuerdo de imposición” de cada uno de estos tributos municipales debe aprobarse por el Pleno del Ayuntamiento. El problema es que algunos Ayuntamientos no aprobaron dicho acuerdo. O si lo hicieron, no lo publicaron en el respectivo Boletín Oficial de la Provincia. En este caso, sus ordenanzas estarían exigiendo un tributo que, por no existir un previo acuerdo de imposición, sería inexigible.

ordenanza municipal
¿CÓMO PUEDEN RECLAMAR LOS CONTRIBUYENTES?

Cuando esto ocurra, estaríamos ante un defecto en la elaboración y tramitación de la ordenanza municipal del impuesto. Ello, porque ésta se habría aprobado sin constar la existencia de dicho acuerdo de imposición, obligatorio en los tributos voluntarios.

Y los contribuyentes podrían denunciar tal defecto cuando recurren una liquidación de estos impuestos (plusvalía o ICIO), o cuando solicitan la rectificación de la autoliquidación presentada. En su recurso, los contribuyentes recurrirían la liquidación, o solicitarían la rectificación de la autoliquidación, y aprovecharían para atacar la ordenanza fiscal, por defectos en su aprobación.

Es lo que se conoce como “impugnación indirecta” de una ordenanza fiscal. Y está prevista en el artículo 26 de la Ley 29/1998, que regula la jurisdicción contencioso-administrativa. Dispone dicho precepto que “Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.”

Es decir, aunque la ordenanza no se hubiera recurrido en su día, cuando se aprobó, sí podría atacarse a través de sus actos de aplicación, como son las liquidaciones o autoliquidaciones. Y ello supondría que la liquidación de plusvalía, o de ICIO, podría ser anulada (o la rectificación estimada), por la existencia de estos defectos ocurridos mucho tiempo antes, cuando se aprobó la ordenanza municipal.

¿QUÉ DICEN LOS TRIBUNALES?

El criterio de los Tribunales es que, en principio, no se puede impugnar una ordenanza municipal de forma indirecta, por defectos en su elaboración y aprobación. Así, solo sería posible hacerlo atacando el propio contenido de la ordenanza.

Regla general: No se pueden cuestionar defectos de aprobación de la ordenanza municipal, cuando se recurre una liquidación de plusvalía, o ICIO.

Ejemplo de ello es la sentencia del Tribunal Supremo de 21-1-2021 (recurso 2314/2019) que, remitiéndose a pronunciamientos anteriores, declara que “los datos, informes y antecedentes que sirvieron de base para aprobar la disposición -ahora, la ordenanza- forman parte del procedimiento de elaboración de ésta y, por ende, no pueden ser luego, tardíamente, objeto de contradicción, pues tal proceder es inviable con ocasión del recurso frente a sus actos de aplicación -que deben dejar intangible los vicios de procedimiento que afecten a los interna corporis de éste-. Esto es, la legalidad del acto de aplicación ha de ponerse en conexión argumental, por la vía de su impugnación indirecta, con la norma vigente, lege lata, no con los trámites que la determinaron.

Regla especial: El caso particular de la “ausencia de acuerdo de imposición”

Sin embargo, existen pronunciamientos anteriores que sí han permitido esta posibilidad, cuando el defecto es la ausencia de “acuerdo de imposición” de los tributos municipales voluntarios.

Ejemplo de ello son las sentencias del Tribunal Supremo de 8-11-2001 (recurso 5959/1996) y de 2-10-2002 (recurso 2521/1998), en las que, en un supuesto de plusvalía municipal, se declara que la ordenanza municipal “era nula de pleno derecho, por carecer del soporte lógico y previo del acto de imposición. La liquidación impugnada que se practicó al amparo de la Ordenanza Fiscal de 1986, referida, era nula.”

En el mismo sentido se pronunció el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en sentencia de 4-4-2014 (recurso 144/2012). Ello, declarando que “la LHL exige el acuerdo de imposición del tributo "además de" la aprobación de la correspondiente ordenanza fiscal y, de hecho, la doctrina jurisprudencial (véase, por todas, la STS de fecha 8.11.2001) ha llegado a afirmar que, pese a que se haya aprobado una ordenanza fiscal, la misma debe reputarse inexistente si no se ha procedido a adoptar y publicar el correspondiente acuerdo de imposición o establecimiento del tributo de que se trate, conteniéndose aseveraciones tales como "sin que dicha omisión pueda ser salvada alegando la intención tácita de establecer el impuesto" o "aunque la Ordenanza fiscal se hubiera aprobado correctamente, sería nula por no existir el acto de imposición, que como hemos afirmado es requisito jurídico sine qua non para la aprobación de la Ordenanza, pues en la Hacienda Local no puede existir una Ordenanza fiscal sin el previo establecimiento del tributo (por supuesto, potestativo, que era el caso ...)”.

En el mismo sentido se ha pronunciado este mismo Tribunal, en su reciente sentencia de 12-6-2020 (recurso 16/2020).

Por tanto, estamos ante Tribunales que sí han permitido cuestionar la exigencia de una liquidación de plusvalía municipal, o del ICIO, cuando el Ayuntamiento exige estos tributos sin haber aprobado y publicado el “acuerdo de imposición” de los mismos.

EL TRIBUNAL SUPREMO DECIDIRÁ… LOS AYUNTAMIENTOS, EN VILO

Estamos ante una cuestión que va a ser decidida en breve por el Tribunal Supremo. Y es que, mediante Auto de 23-3-2022 (recurso 5534/2021), el Alto Tribunal ha acordado “Determinar si resulta posible la impugnación indirecta, al amparo del artículo 26 de la Ley 29/1998, de ordenanzas fiscales reguladoras de tributos locales potestativos, con base en la inexistencia del preceptivo acuerdo de imposición y establecimiento de dichos tributos.”

Caso de que el Supremo declarara que sí es posible dicha impugnación indirecta, los contribuyentes podría recurrir las liquidaciones dictadas en estos impuestos municipales, o solicitar la rectificación de las autoliquidaciones presentadas, basándose en la inexistencia del acuerdo de imposición, previo a la aprobación de la ordenanza municipal.

Misma reclamación podría presentarse en relación a cualquier tasa municipal, en la medida en que no constara la aprobación y publicación del previo acuerdo de imposición.

Estamos, por tanto, ante una reclamación que puede poner en jaque a muchos Ayuntamientos, en la medida en que vengan exigiendo impuestos y tasas municipales sin haber acordado, previamente, su imposición. Ello, tal y como les exige el artículo 15 del TRLRHL.