Ya se ha conocido la sentencia de 28-6-2022 (asunto C-278/20), dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), que ha declarado que la normativa que regula la responsabilidad patrimonial del estado legislador, en caso de infracción del Derecho de la Unión Europea, es contraria al principio de efectividad. Y ello, porque establece excesivas trabas o dificultades, para que los contribuyentes puedan obtener una indemnización. La sentencia solo cuestiona los requisitos para reclamar en caso de infracción del Derecho europeo. Sin embargo, interesa preguntarse si dicha resolución podría abrir la puerta a flexibilizar los requisitos exigidos para reclamar indemnización, cuando se haya vulnerado la Constitución. Es el caso, por ejemplo, de los contribuyentes afectados por declaración de inconstitucionalidad del sistema objetivo de cálculo de la plusvalía municipal. (Publicado en Idealista)
POR QUÉ LA NORMATIVA ESPAÑOLA PARA EXIGIR LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL, ES CONTRARIA AL PRINCIPIO DE EFECTIVIDAD, EN EL CASO DE INFRACCIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO
Hay que tener en cuenta que nuestra normativa (artículo 32.5 de la Ley 40/2015) exige, para reclamar tal indemnización, que “el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada.”
Además, el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 otorga un plazo de tan solo un año, contado desde la publicación de la sentencia, para reclamar.
Por último, el artículo 34.1 de la Ley 40/2015, prevé que solo “serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare (…) el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.”
Pues bien, frente a ello, el TJUE, en la sentencia citada, declara vulnerado el principio de efectividad, por los siguientes motivos:
- En primer lugar, porque no es necesario que exista una previa sentencia que declare que una norma nacional vulnera el Derecho de la Unión Europea. Y es que, a juicio del TJUE, “no es indispensable que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado, para que pueda determinarse la existencia de una infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión.”
- En segundo lugar, porque, aunque sí que es necesario que el contribuyente haya reaccionado contra el daño que le ha producido la norma contraria al Derecho de la Unión, obteniendo una sentencia firme “en cualquier instancia”, no es de recibo que se le exija, además, el haber alegado desde el primer momento, la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada.
Así, afirma el TJUE que “el hecho de exigir que el particular perjudicado haya invocado, desde la fase previa del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, y que tiene por objeto evitar dicho daño o limitarlo, la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada, so pena de no poder obtener la indemnización del perjuicio sufrido, puede suponer una complicación procesal excesiva, contraria al principio de efectividad. En efecto, en esa fase puede resultar excesivamente difícil, o incluso imposible, prever qué infracción del Derecho de la Unión declarará finalmente el Tribunal de Justicia.”
Además, nuestra normativa no prevé la forma de obtener una indemnización cuando no haya acto administrativo previo. Ello ocurre, por ejemplo, cuando fue el contribuyente el que presentó una autoliquidación aplicando dicha normativa contraria al Derecho de la Unión. Y ello también vulneraría el principio de efectividad.
- En tercer lugar, porque el plazo del año para reclamar no puede computarse desde que se publique la sentencia del TJUE que declara la infracción del Derecho de la Unión. Y ello, precisamente, porque, como hemos visto, no es necesario que exista tal sentencia.
- Por último, porque la limitación en cuanto al período indemnizable (5 años anteriores a la publicación de la sentencia), hace “en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización.” Se trata, no obstante, de un requisito que ya flexibilizó el Tribunal Supremo (sentencia de 22-10-2020), declarando que dicho plazo de 5 años, debía contarse desde que se confirma el daño. Es decir, desde que el recurso planteado es desestimado definitivamente.
Pues bien, teniendo en cuenta lo anterior, queda por ver si los argumentos del TJUE podrían trasladarse al régimen de responsabilidad patrimonial, en el caso de que lo infringido no sea el Derecho de la Unión, sino nuestra Constitución (artículo 32.4 Ley 40/2015). Es el caso, por ejemplo, de los afectados por la tardía declaración de inconstitucionalidad de la plusvalía municipal.
¿ES POSIBLE TRASLADAR LOS PRONUNCIAMIENTOS DEL TJUE, A LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR VULNERACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN?
Lo primero que hay que tener claro es que la sentencia del TJUE no puede aplicarse, directamente, a supuestos en los que lo vulnerado es la Constitución, y no el Derecho de la Unión.
Ello es evidente, teniendo en cuenta que el pronunciamiento de dicho Tribunal tan solo se refiere, y afecta, a la responsabilidad patrimonial por infracción del Derecho europeo. Y que, por tanto, el legislador, en su caso, solo está obligado a modificar y adaptar la normativa nacional que se refiere a dicha modalidad de responsabilidad.
Sin embargo, es evidente que muchos de los requisitos exigidos en ambas modalidades de responsabilidad son comunes. Es el caso, por ejemplo, de la exigencia de haber obtenido una sentencia judicial desestimatoria firme, en cualquier instancia, habiendo el contribuyente alegado en su recurso la inconstitucionalidad o infracción del Derecho de la Unión, finalmente declarada.
Estamos, además, ante requisitos que dificultan o entorpecen, en gran medida, el acceso a esta vía de responsabilidad, siendo éste el motivo, precisamente, por el que el TJUE ha declarado vulnerado el principio de efectividad.
Por ello, es posible plantearse si dichas dificultades y obstáculos con que se encuentra el contribuyente para acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial, podrían suponer una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 de la Constitución). Ello permitiría abrir la puerta a que el contribuyente solicitara, en vía judicial, el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad contra dicha normativa.
Lo anterior sería posible siempre que el legislador decida no llevar a cabo una reforma integral del procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, que afecte a ambas modalidades. Esto, desde luego, sería en nuestra opinión, lo más razonable.
LAS DIFICULTADES PARA ACCEDER A LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL, EN MATERIA DE PLUSVALÍA MUNICIPAL
Lo cierto es que, prácticamente todas las dificultades descritas para reclamar la responsabilidad patrimonial en caso de infracción del Derecho de la Unión, las tienen aquéllos que pretenden obtener una indemnización por haber soportado una liquidación basada en una normativa que finalmente ha sido declarada inconstitucional.
En la mayoría de estos casos, el escollo con el chocan estos contribuyentes es doble: en primer lugar, la exigencia de haber obtenido una sentencia firme desestimatoria en cualquier instancia. En segundo lugar, la de haber alegado, en el recurso planteado, la inconstitucionalidad finalmente declarada.
Pues bien, en relación con la primera de dichas dificultades, el criterio del TJUE, en el caso de la infracción del Derecho de la Unión, es que “si bien el Derecho de la Unión no se opone a la aplicación de una norma nacional que establece que un particular no puede obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado, deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, esto solo es posible siempre y cuando el ejercicio de dicha acción judicial no ocasione dificultades excesivas al perjudicado o cuando pueda razonablemente exigirse a este dicho ejercicio”.
Por ello, parece a priori que los contribuyentes que no presentaron recurso alguno contra una liquidación de plusvalía municipal, no tendrán muchos argumentos para solicitar ahora una indemnización. Ello, teniendo en cuenta que podría achacárseles que no hicieron nada para reparar el daño sufrido.
Cuestión distinta es, sin embargo, la exigencia de haber alegado en el recurso presentado la inconstitucionalidad finalmente declarada. Y es que, en este caso, el TJUE sí considera que tal exigencia (respecto al Derecho de la Unión), supone “una complicación procesal excesiva, contraria al principio de efectividad.” Añadiendo que, “En efecto, en esa fase puede resultar excesivamente difícil, o incluso imposible, prever qué infracción del Derecho de la Unión declarará finalmente el Tribunal de Justicia.”
Por tanto, parece que tal exigencia, extrapolada a la responsabilidad patrimonial por vulneración de la Constitución, sí podría suponer una dificultad u obstáculo para reclamar, y, consecuentemente, una quiebra del derecho a la tutela judicial efectiva que podría ser invocada por los contribuyentes que decidan iniciar esta vía, sin cumplir todos los requisitos exigidos en la redacción actual del artículo 32.4 de la Ley 40/2015.
Existen, además, otras circunstancias, que dificultan o impiden el derecho a obtener una indemnización, tratadas por el TJUE en su sentencia, y que está por ver si pueden tener alguna incidencia en la responsabilidad patrimonial caso de vulneración de la Constitución.
CONCLUSIÓN
En definitiva, subsisten las dudas sobre las consecuencias concretas que, para la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por vulneración de la Constitución, podría tener la sentencia del TJUE de 28-6-2022.
Sin embargo, y para el caso de que pudiera producirse una flexibilización de los requisitos para reclamar por esta vía, es recomendable que los contribuyentes tomen buena nota, y no dejen pasar el último plazo todavía vigente de prescripción de un año, para iniciar tal reclamación. Dicho plazo finaliza el 25-11-2022, que es el aniversario de la fecha en que se publicó en el BOE la última declaración de inconstitucionalidad del impuesto (STC 182/2021, de 26 de octubre).
Ello, especialmente, en el caso de contribuyentes que obtuvieron en su día una sentencia firme desestimatoria, aunque no alegaran en tal recurso la inconstitucionalidad finalmente declarada. Consúltenos si es su caso, para estudiar la viabilidad del asunto.
BONUS TRACK: LA EFICACIA LIMITADA DE LA STC 182/2021 ¿ES UN OBSTÁCULO PARA RECLAMAR LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL?
Hay que indicar, por último, que la propia limitación de efectos contenida en la STC 182/2021, que ha declarado inconstitucional el sistema objetivo de cálculo de la plusvalía municipal, podría ser un nuevo escollo con el que se enfrentarían los sufridos contribuyentes que pretenden obtener la responsabilidad patrimonial en base al referido artículo 32.4 de la Ley 40/2015.
En este punto tenemos pronunciamientos contradictorios del Tribunal Supremo. Así, en sentencia de 16-6-2021 (Recurso 8368/2019), el Alto Tribunal, basándose en el principio de seguridad jurídica, ha declarado que "El resarcimiento de los daños causados por la aplicación de la ley inconstitucional no equivale a la devolución de los ingresos realizados, la cual puede corresponder a un ente diferente."
Y es que parece que instar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador no es lo mismo que iniciar un procedimiento de revisión de un acto firme, que es lo que limita la STC 182/2021. Ello, porque con la responsabilidad patrimonial no se pretende llevar a cabo revisión alguna sino, simplemente, reclamar una indemnización por los daños padecidos por el mal hacer del Estado legislador, al aprobar una normativa que finalmente ha devenido inconstitucional.
Hay que tener en cuenta, sin embargo, la recientísima sentencia del Tribunal Supremo de 3-2-2022 (recurso 27/2021). En ella, el Tribunal Supremo desestima el recurso planteado en relación una solicitud de responsabilidad patrimonial iniciado conforme a la STC 59/2017 (inexistencia de incremento de valor).
Pero, refiriéndose a la incidencia de la STC 182/2021, de 26 de octubre, declara que “en relación con la STC de 26 de octubre de 2021, conocida por esta Sala, hay que tener presente su eficacia limitada pues dispone que no podrán ser revisadas con fundamento en ella aquellas situaciones que, a la fecha en que se dictó la sentencia, hayan sido decididas definitivamente (bien mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, bien mediante resolución administrativa firme) -como es el caso- o aquellas otras que, de acuerdo con lo señalado en la propia sentencia, tienen también la consideración de situaciones consolidadas a estos efectos (lo que afecta, entre otras, a las autoliquidaciones no recurridas antes de la referida fecha).”
Estamos ante una resolución que, parece, contradice la doctrina del Tribunal Supremo antes expuesta. Sin embargo, no estamos ante una sentencia que fije doctrina de interés casacional, pero que sí supone un “aviso a navegantes”, sobre las objeciones que podrían plantearse a la hora de iniciar el procedimiento de responsabilidad patrimonial, en cuanto a los efectos limitados de la STC 182/2021. Y que, por ello conviene tener en cuenta.