El impuesto de plusvalía municipal es inconstitucional, pero no se podrá pedir la devolución

Se ha filtrado el texto de la sentencia más esperada, del Tribunal Constitucional, que pone fin al impuesto de plusvalía municipal. Al menos, tal y como lo veníamos conociendo. Sin embargo, la sentencia lanza un capote a los Ayuntamientos, e impide a los contribuyentes reclamar lo pagado en los últimos años. Ello, salvo que dicho recurso ya se hubiera presentado. Sin duda, un jarro de agua fría para aquellos contribuyentes que esperaban obtener la devolución de un impuesto, que se ha exigido durante todos estos años, con vulneración del principio de capacidad económica (Publicado en Idealista, El País, Cinco Días, El Confidencial). 

EL CONSTITUCIONAL MATIZA SU ANTERIOR DOCTRINA SOBRE LA PLUSVALÍA MUNICIPAL

En la sentencia que comentamos, el Constitucional matiza su anterior doctrina. Ésta se plasmó en las sentencias que declararon inconstitucional el impuesto en los territorios forales, y en el territorio común (febrero y  mayo de 2017). Así como en su sentencia de octubre de 2019, que declaró inconstitucional el impuesto.

El Constitucional avaló el sistema de cálculo objetivo de la base imponible

En aquellas sentencias, el Constitucional declaró que "es plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación los incrementos de valor mediante el recurso a un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto”.

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Por tanto, se consideraba acorde a nuestra Constitución la exigencia de un impuesto calculado de forma objetiva. Ello, sin que la base imponible se correspondiera, necesariamente, con la capacidad económica realmente obtenida por el contribuyente.

El Constitucional matiza su doctrina

Sin embargo, el máximo intérprete de nuestra Constitución considera ahora que tales postulados deben ser revisados. Y llega a la conclusión de que "puede afirmarse que a un impuesto de carácter real y objetivo como el IIVTNU, con un hecho imponible específico y no general (al gravar una concreta manifestación de riqueza, cual es la plusvalía de los terrenos urbanos por el paso del tiempo y no la renta global del sujeto), y sin constituir una figura central de la imposición directa, le es plenamente aplicable el principio de capacidad económica como fundamento, límite y parámetro de la imposición."

Ello le lleva a concluir que "en el caso del IIVTNU, en primer lugar, que quienes se sometan a tributación deban ser únicamente los que experimenten un incremento de valor del suelo urbano objeto de transmisión, como resolvió la STC 59/2017 (FJ 3) al requerir transmisión del suelo urbano más materialización del incremento de valor para el nacimiento de la obligación tributaria; esto es, incremento real, y no potencial o presunto, para la realización del hecho imponible. Y, en segundo lugar, que quienes experimenten ese incremento se sometan a tributación, en principio, en función de la cuantía real del mismo, conectándose así debidamente el hecho imponible y la base imponible, dado que esta última no es más que la cuantificación del aspecto material del elemento objetivo del primero." 

En definitiva, el nuevo canon de inconstitucionalidad de este impuesto exige que solo se graven aquellas transmisiones en las que se haya obtenido incremento de valor (algo que ya declaro el Constitucional, el 11-5-2017). Y que solo se tribute en función de la cuantía real del incremento obtenido. Es decir, por la capacidad económica efectivamente manifestada.

SERÁ EL LEGISLADOR EL QUE DEBA REGULAR LA NUEVA FÓRMULA DE CALCULAR ESTE IMPUESTO

Sentado lo anterior, y una vez declarado que no puede exigirse el impuesto en base a una capacidad económica inexistente o ficticia, la pelota queda, de nuevo, en manos del legislador

Y, en este punto, el Tribunal aconseja acudir y gravar la plusvalía efectivamente obtenida. Sin embargo, recuerda que "el legislador, a la hora de configurar el tributo, tiene libertad para administrar la intensidad con que el principio de capacidad económica debe manifestarse en ellos, para hacerlos compatibles con otros intereses jurídicos dignos de protección, como puedan ser, como ya se ha manifestado, el cumplimiento de fines de política social y económica, la lucha contra el fraude fiscal o razones de técnica tributaria." 

Está por ver cómo se cuantificará a partir de ahora la base imponible del impuesto, y los efectos retroactivos de la nueva regulación. Más adelante nos referimos a esta cuestión.

LA SENTENCIA TIENE EN CUENTA LA EXISTENCIA DE UN MERCADO INMOBILIARIO CONVULSO

Muy interesantes resultan, igualmente, las consideraciones que realiza el Tribunal Constitucional acerca de la inestabilidad del mercado inmobiliario, especialmente, desde la primera crisis económica.

Como hemos visto, corresponde al legislador regular la nueva forma en la que, con respeto a la capacidad económica efectivamente puesta de manifiesto, se exigirá el impuesto. Y en esta labor, se venía admitiendo la posibilidad de "gravar incrementos medios o presuntos (potenciales); esto es, aquellos que previsiblemente o “presumiblemente se produce(n) con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana (SSTC 26/2017, FJ 3; 37/2017, FJ 3; 59/2017, FJ 3; 72/2017, FJ 3 y 126/2019, FJ 3)."

Sin embargo, el Tribunal Constitucional considera que "Esta última posibilidad pudo ser cierta con anterioridad a la caída del mercado inmobiliario, pero lo que resulta incontrovertido es que “la crisis económica ha convertido lo que podía ser un efecto aislado ‒la inexistencia de incrementos o la generación de decrementos‒ en un efecto generalizado” (STC 59/2017, FJ 3) y, por lo que aquí interesa, ha dado lugar a que tampoco sean excepcionales o “patológicos” los supuestos en los que el efectivo incremento de valor sea de importe inferior -con frecuencia, incluso, notablemente inferior, como en el supuesto aquí enjuiciado- al incremento calculado ex art. 107 TRLHL."

En definitiva, el Constitucional considera que no pueden considerarse como extraños o patológicos los supuestos en los que la ganancia obtenida en una transmisión, sea inferior a la que resulte de la fórmula de cálculo de la plusvalía

Y ello nos lleva a pensar si no va a ocurrir lo mismo con el valor de referencia de Catastro. Y con la imposición a los contribuyentes, como base imponible del ITP y del Impuesto de Sucesiones, de un valor calculado de forma objetiva, y que puede no tener nada que ver con el que realmente tiene el inmueble. Está por ver, por tanto, la aplicación práctica de la sentencia del Tribunal Constitucional, a otros supuesto de imposición tributaria, en base a sistemas objetivos, previstos en nuestro ordenamiento.

EL RESTRINGIDO ALCANCE DE LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

A pesar de que, de la lectura de la nota informativa que conocimos el pasado 26 de octubre, podía parecer lo contrario, lo cierto es que la sentencia del Constitucional reduce, de manera a nuestro juicio vergonzosa, el número de potenciales beneficiarios de la declaración de inconstitucionalidad.

"Beneficiarios" de la inconstitucionalidad, según la nota publicada el 26-10-2021

En dicha nota, se afirmaba que "El fallo declara la intangibilidad de las situaciones firmes existentes antes de la fecha de la aprobación de la sentencia." Ello hizo pensar que la sentencia beneficiaría a toda situación en que no se hubiera producido la firmeza. En concreto, a las siguientes:

  • Las liquidaciones del impuesto que estuvieran pendientes de ser recurridas.
  • Liquidaciones que ya fueron recurridas en su día, y que todavía estuvieran pendientes de resolución.
  • Liquidaciones recurridas, habiendo sido desestimado el recurso, pero existiendo todavía la posibilidad de presentar un recurso posterior.
  • Autoliquidaciones para las que no hubiera prescrito el derecho a solicitar la rectificación, y devolución de ingresos indebidos. 

el Constitucional

Los que realmente se beneficiarán de la sentencia

Pues bien, nada de eso. El fallo del Constitucional es claro al declarar que "no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. A estos exclusivos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex art. 120.3 LGT a dicha fecha."  

Por tanto, el listado de "beneficiarios" antes enumerado, debe reducirse sensiblemente. Así, solo podrán beneficiarse de la declaración de inconstitucionalidad los contribuyentes que, antes del 26 de octubre, recurrieron o solicitaron la rectificación, y están esperando resolución. Y también aquellos que recurrieron en su día, vieron desestimada su petición, pero aún están en plazo de presentar un nuevo recurso.

Los que quedan excluidos...

Quedan fuera, sin embargo, de este exclusivo club, todas las liquidaciones ya dictadas, pero que no fueron recurridas antes del 26 de octubre. Y ello, a pesar de que todavía estén en plazo de recurso. Y también las solicitudes de rectificación y devoluciones de ingresos indebidos que no se hubieren presentado, antes de la referida fecha de 26 de octubre.

Importante tijeretazo que, no obstante, no será todo lo grave que se pretendía, teniendo en cuenta que son muchos los recursos y solicitudes de rectificación que aún están pendientes de resolver. Ello se debe a la lentitud y desgana con la que muchos Ayuntamientos están resolviendo estos recursos. 

LA NUEVA LEGISLACIÓN PODRÍA TENER EFECTOS RETROACTIVOS

Teniendo en cuenta lo anterior, parece lógico dar credibilidad a las últimas informaciones, que apuntan a que la nueva normativa del impuesto de plusvalía municipal tendrá una disposición transitoria. Ello permitirá su aplicación a situaciones anteriores a su entrada en vigor.

Algo similar ocurrió en Guipuzcoa, donde el Decreto Foral Norma 2/2017, aprobado tras la declaración de inconstitucionalidad de la normativa foral, dispuso que, "Lo dispuesto en el artículo único del presente decreto foral-norma resultará de aplicación a las liquidaciones del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, practicadas a partir del 25 de marzo de 2017, correspondientes a devengos anteriores a dicha fecha, siempre que con anterioridad a la misma no se hubiese dictado liquidación que hubiera alcanzado firmeza correspondiente a dichos devengos."

Y en relación con los recursos de reposición pendientes de resolución, que, "Los recursos de reposición que se encuentren pendientes de resolución a fecha de 25 de marzo de 2017, se resolverán teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo único del presente decreto foral-norma."

No parece que el legislador del territorio común vaya a ir tan lejos en materia de recursos, teniendo en cuenta que, como se ha indicado, los recursos que ya están presentados sí se beneficiarán la declaración de inconstitucionalidad. La nueva normativa, sí podría ser aplicable, por el contrario, a los recursos, o solicitudes de rectificación, que se presenten a partir del 26-10-2021.