Última llamada para reclamar la responsabilidad patrimonial del estado legislador en plusvalía municipal

Este viernes, día 25 de noviembre, se cumple un año desde la publicación en el BOE de la sentencia del Tribunal Constitucional número 182/2021, de 26 de octubre, que declaró la inconstitucionalidad del sistema objetivo de cálculo del impuesto de plusvalía municipal. Se agota, por tanto, el plazo, para instar la responsabilidad patrimonial del estado legislador. Y es, probablemente, el último tren que pueden coger los que pagaron el impuesto de plusvalía municipal y no lograron su anulación en vía judicial. 

Autor: José María Salcedo (josemaria.salcedo@aticojuridico.com)

¿ES POSIBLE RECLAMAR LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL, O ESTAMOS ANTE UNA VÍA CERRADA POR EL TRIBUNAL SUPREMO?

Que conviene precisar, en primer lugar, que la limitación de efectos de la declaración de inconstitucionalidad incluida en la STC 182/2021 no puede suponer condicionante alguno a la hora de obtener una indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial. Y ello, teniendo en cuenta que dicha declaración de inconstitucionalidad tan solo impide revisar las liquidaciones firmes del IIVTNU, y que lo que se pretende con la responsabilidad patrimonial no es la revisión de la liquidación, sino la obtención de una indemnización.

Así lo declaró el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5ª, en sentencia de 16-6-2021 (Rº 8638/2019), afirmando que “El principio de seguridad jurídica no puede invocarse “para exonerar al Estado por los daños y perjuicios originados por su actuación legislativa. En efecto, dicha actuación es ajena y de naturaleza distinta a la actividad administrativa tributaria sobre la que aquel principio se proyecta en su formulación por el Tribunal Constitucional. El resarcimiento de los daños causados por la aplicación de la ley inconstitucional no equivale a la devolución de los ingresos realizados, la cual puede corresponder a un ente diferente.”

Cierto es que dos pronunciamientos recientes de la misma Sala y Sección (de 27-7-2022 y de 5-10-2022) se han referido a esta cuestión. Ello, considerando que los límites de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la STC 182/2021 impedirían la obtención de una indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial. Sin embargo, considero que dichas sentencias, (sorpresivamente celebradas por algún destacado representante de AEDAF), tratan esta cuestión sin profundidad alguna, y de soslayo, sin que por tanto pueda considerarse que estamos ante un pronunciamiento definitivo que cierre la puerta a la iniciación de estos procedimientos de responsabilidad patrimonial. Hay por tanto batalla, aunque nadie dice que estemos procedimientos sencillos.

LOS REQUISITOS PARA OBTENER LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL (ARTÍCULO 32.4 LEY 40/2015)

A nadie se le escapa que el principal hándicap con el que cuentan los contribuyentes, a la hora de reclamar la responsabilidad patrimonial son los exigentes requisitos previstos en el artículo 32.4 de la Ley 40/2015. En primer lugar, haber reaccionado frente al daño, recurriendo la liquidación de la plusvalía municipal o rectificando la autoliquidación, hasta obtener una sentencia judicial firme desestimatoria. En segundo lugar, haber alegado en su recurso la inconstitucionalidad finalmente declarada.

El cumplimiento del primer requisito es relativamente sencillo. Y es que son muchos son los contribuyentes que impugnaron la plusvalía municipal llegando a obtener una sentencia judicial firme desestimatoria.

Sin embargo, son pocos los que, en un momento tan temprano (hablamos normalmente de 2018, 2019, o 2020), alegaron la inconstitucionalidad del impuesto finalmente declarada. Por ello, considero que la exigencia de tal requisito, en el caso concreto del impuesto de plusvalía municipal, vulnera los principios de derecho comunitario de efectividad, y de fiabilidad.

responsabilidad patrimonial del Estado

VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE EFECTIVIDAD

En este punto, conviene hacer referencia a la sentencia de 28-6-2022 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), que se ha pronunciado sobre este mismo requisito (previsto en el artículo 32.5 de la Ley 40/2015), en su reciente sentencia de 28-6-2022 (asunto C-278/20). En una entrada anterior de este blog ya comenté los efectos que dicha sentencia podía tener en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial planteadas en materia de plusvalía municipal.

Y ello, declarando que “Sin embargo, debe señalarse, a todos los efectos, que el hecho de exigir que el particular perjudicado haya invocado, desde la fase previa del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, y que tiene por objeto evitar dicho daño o limitarlo, la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada, so pena de no poder obtener la indemnización del perjuicio sufrido, puede suponer una complicación procesal excesiva, contraria al principio de efectividad. En efecto, en esa fase puede resultar excesivamente difícil, o incluso imposible, prever qué infracción del Derecho de la Unión declarará finalmente el Tribunal de Justicia.”

Dicha vulneración del principio de efectividad cobra especial trascendencia en materia de plusvalía municipal, teniendo en cuenta que sucesivos pronunciamientos del Tribunal Constitucional (sentencias número 59/2017 y número 126/2019), y del Tribunal Supremo (a partir de la sentencia de 27-3-2019, recurso 4924/2017), habían declarado la legalidad y constitucionalidad de la fórmula de cálculo del impuesto.

La sentencia 59/2017, de 11 de mayo

Así, el Tribunal Constitucional, en sentencia 59/2017, de 11 de mayo, declaró que “siendo constitucionalmente admisible que “el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, estén orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la Constitución preconiza o garantiza”, bastando con que “dicha capacidad económica exista, como riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear el impuesto, para que aquél principio constitucional quede a salvo”, ello debe hacerse sin que en ningún caso pueda “establecer un tributo tomando en consideración actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o, lo que es lo mismo, en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente, virtual o ficticia” (SSTC 26/2017, FJ 3; y 37/2017, FJ 3).

Por esta razón precisamos a renglón seguido que, aun cuando “es plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación los incrementos de valor mediante el recurso a un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto”, sin embargo, “una cosa es gravar una renta potencial (el incremento de valor que presumiblemente se produce con el paso del tiempo en todo terreno de naturaleza urbana) y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal” (STC 26/2017, FJ 3).”

La sentencia 126/2019, de 31 de octubre

Y, sentencia número 126/2019, de 31 de octubre, declaró que “La misma STC 59/2017 declaró también plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación los incrementos de valor mediante el recurso a un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto por el contribuyente (fundamento jurídico 3). El fundamento del tributo no es, entonces, gravar el incremento “real” provocado por el titular del terreno por diferencia entre unos precios de venta y compra, sino gravar el incremento de valor del terreno derivado de la acción urbanística del municipio (art. 47 CE, informe de la Dirección General de Tributos de fecha 16 de abril de 2019 y sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 5 de febrero de 2001).

No se trata de gravar la “capacidad de pago” exteriorizada con la ganancia patrimonial por diferencia entre un precio de venta y un precio de compra (capacidad económica real), sino el beneficio recibido por el contribuyente durante un período de tiempo por la actuación de la corporación local calculado de forma objetiva; esto es, sin atender al efecto mercantil de obtención de renta (capacidad económica potencial). En definitiva, la regulación general del tributo no somete a tributación per se a situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica.”

La sentencia del 27-3-2019 del Tribunal Supremo

Por su parte, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 27-3-2019 ya había declarado que “No hay que olvidar que esta fórmula ya estuvo vigente en la legislación anterior, y fue sustituida por la actual, no habiéndose declarado inconstitucional, salvo que se pruebe la inexistencia de incremento del valor de los terrenos con su aplicación, lo que aquí no ocurre, y ni siquiera se intenta, y aunque la fórmula propuesta por la sentencia recurrida pueda ser una opción legislativa válida constitucionalmente, no puede sustituir a la establecida legalmente, por lo que el recurso ha de ser estimado, y anulada la sentencia por otra que desestime el recurso contencioso-administrativo.”

Por tanto, cabe plantearse si realmente, con esos precedentes, tiene algún sentido que los contribuyentes, al presentar la demanda, o el día de la vista judicial (procedimientos abreviados), tuvieran que alegar la inconstitucionalidad del sistema objetivo de cálculo del IIVTNU. Ello, teniendo en cuenta que su adecuación a Derecho, y a nuestra Constitución, había sido confirmada tanto por el Tribunal Constitucional, como por el Tribunal Supremo.

VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE FIABILIDAD

Ello nos lleva a invocar el principio de fiabilidad, en virtud del cual no se puede imponer a los administrados la obligación de dudar y cuestionar la legalidad y constitucionalidad de las leyes emitidas por el legislador. Máxime, en materia de plusvalía, cuando éstas han sido confirmadas por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, como se ha indicado.

En relación con el principio de fiabilidad el Tribunal Supremo, en sentencia de 16-6-2021 (Rº 8638/2019) ha declarado que “No puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto, goza de una presunción de constitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo.”

Y en la sentencia más antigua de 14-7-2010 (recurso 21/2008), que “No era exigible a la recurrente, tal cual pretende el Abogado del Estado, que hubiere impugnado la autoliquidación del IVA en el momento de su realización ya que aquella se llevó a cabo conforme a la legalidad interna entonces vigente…”

Teniendo en cuenta lo anterior, y por aplicación directa de los principios de efectividad y fiabilidad, considero que no puede imponerse a los contribuyentes la obligación de haber alegado la inconstitucionalidad del sistema objetivo de cálculo finalmente declarada, teniendo en cuenta que la legalidad y constitucionalidad de la fórmula de cálculo había sido confirmada por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo.

PLAZO Y ÓRGANO COMPETENTE

conviene recordar, por último, que la presente reclamación debe interponerse ante el órgano competente para su resolución, que es el Consejo de Ministros. Ello, de acuerdo con lo previsto en el artículo 92 de la Ley 39/2015, cuando dispone que “En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga.”

En este punto, hay que tener en cuenta que, como ha recordado recientemente el compañero abogado Pablo Ruiz en su cuenta de twitter, la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial ha sido cedida al Ministerio de Hacienda y Función Pública. De hecho, la presentación telemática de estas reclamaciones debe hacerse a través de la web del Ministerio de Hacienda

Además, y como se ha indicado al principio de este escrito, la reclamación debe interponerse dentro del plazo de prescripción de un año previsto en el artículo 67.1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015. Y es que, dispone dicho precepto que “En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea.”

En este caso, habiéndose producido la publicación en el BOE de la STC 182/2021 el 25-11-2021 es evidente que la reclamación se ha interpuesto dentro del plazo previsto en la normativa. Se acaba el tiempo, por tanto, y la reclamación debe interponerse este viernes 25 de noviembre.