La responsabilidad patrimonial del Estado legislador constituye una vía, prevista en la Ley, para recuperar el impuesto de plusvalía municipal indebidamente pagado. Ello, en un escenario como el actual, en el que se ha declarado la inconstitucionalidad del sistema de cálculo del impuesto. Sin embargo, los exigentes requisitos para acceder a tal vía, previstos en el artículo 32.4 de la Ley 40/2015, han cerrado en la práctica el acceso a la misma, para la mayoría de contribuyentes. No obstante, el hecho de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) esté revisando la legalidad de tales requisitos, podría suponer un vuelco en el acceso a tal procedimiento. Y permitir a los contribuyentes obtener la recuperación de lo indebidamente pagado. Analizamos esta cuestión, y cómo deben actuar los contribuyentes para salvaguardar sus derechos. (Publicado en idealista)
LOS REQUISITOS EXIGIDOS PARA DECLARAR LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
El artículo 32 de la Ley 40/2015, apartados 4 y 5, regula los requisitos para acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador. Ello, para el caso de que una normativa haya sido declarada inconstitucional, o contraria al Derecho de la Unión. De esta forma, el Estado indemnizaría a los ciudadanos por los perjuicios causados en virtud de un acto que aplicó dicha normativa inconstitucional, o contraria al Derecho europeo.
Estamos ante requisitos muy exigentes, como se ha indicado. Y que, en materia tributaria, cierran esta puerta, a la práctica totalidad de los contribuyentes. Así, se exige a éstos que, antes de que se declare la inconstitucionalidad de la Ley, o su disconformidad con el Derecho comunitario, hayan obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño. Y, además, que se hubiera alegado en dicho recurso la inconstitucionalidad, o la infracción del derecho de la Unión, posteriormente declarada.
Es decir, se exige a los contribuyentes que hayan recurrido el acto administrativo (en este caso, la liquidación tributaria), llegando hasta la vía judicial. Y, además, que en el recurso hayan invocado la inconstitucionalidad de la norma, o la infracción del derecho de la Unión, que posteriormente han sido declaradas.
Por tanto, se impone a los contribuyentes dotes de futurólogo, y previsión de que la norma será un día declarada inconstitucional, o contraria al Derecho de la Unión. Y hacerlo así constar en su recurso. Y es que de nada le servirá al contribuyente haber recurrido, y obtenido una sentencia firme, si no ha invocado tal inconstitucionalidad, o vulneración del referido Derecho de la Unión en su argumentación.
LA VÍA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL, ABIERTA TRAS LA RECIENTE DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD (SENTENCIA NÚMERO 182/2021)
Recordemos que, pese a la desorbitada limitación de efectos incluida en la sentencia 182/2021, del Tribunal Constitucional, la vía de la responsabilidad patrimonial queda en principio abierta, y accesible a los contribuyentes, tras esta sentencia.
Ello sería así en todo caso. Incluso en el supuesto de que tal limitación de efectos se hubiera basado en el principio de seguridad jurídica. Algo que, como sabemos, no ha ocurrido, ya que el Constitucional no ha motivado ni justificado la limitación de efectos.
Sobre la posibilidad de instar la responsabilidad patrimonial se ha pronunciado el Tribunal Supremo, en reciente sentencia de 21-6-2021 (Recurso 8368/2019). En dicha resolución, el Alto Tribunal ha recordado que “Este principio, en efecto, tal como se infiere de la doctrina del Tribunal Constitucional, que lo aplica al ámbito tributario en relación con la devolución de los ingresos de esta naturaleza realizados al amparo de una ley declarada inconstitucional afecta al ingreso tributario en sí mismo, al acto administrativo en cuya virtud éste ha tenido lugar y a la Administración que lo ha percibido dentro de un sistema tributario que se rige por un principio de equilibrio entre ingresos y gastos.
Sin embargo, dicho principio no puede extraerse de este contexto, para acudir a exonerar al Estado por los daños y perjuicios originados por su actuación legislativa. En efecto, dicha actuación es ajena y de naturaleza distinta a la actividad administrativa tributaria sobre la que aquel principio se proyecta en su formulación por el Tribunal Constitucional. El resarcimiento de los daños causados por la aplicación de la ley inconstitucional no equivale a la devolución de los ingresos realizados, la cual puede corresponder a un ente diferente."
El problema es, sin embargo, y como se ha indicado, la dificultad para acceder a esta vía…
MUCHOS CONTRIBUYENTES, EXCLUIDOS DE LA POSIBILIDAD DE RECLAMAR
Y es que no basta con haber recurrido en su día, y haber obtenido una sentencia firme desestimatoria. Por el contrario, es necesario haber alegado en su día la inconstitucionalidad de la fórmula objetiva de cálculo del impuesto, que es lo que finalmente ha sido declarado inconstitucional.
Así, contribuyentes que recurrieron en su día, alegando la existencia de pérdidas, y obtuvieron una sentencia firme desestimatoria, no podrán beneficiarse de esta vía. Ni tampoco los que cuestionaron la fórmula de cálculo del impuesto, pero no alegaron o invocaron la inconstitucionalidad, que posteriormente ha sido declarada.
Lo anterior supone que, en la práctica, muchos contribuyentes tengan muy pocas opciones de acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Y tengan la sensación de que, en la práctica, al legislador le ha salido gratis (o casi gratis), vulnerar la Constitución.
LOS REQUISITOS PARA ACCEDER A LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL, CUESTIONADOS POR LA COMISIÓN EUROPEA
Pues bien, esta situación podría cambiar, teniendo en cuenta que, en estos momentos, el TJUE está cuestionando los requisitos previstos en el artículo 32, apartados 3 a 6, de la Ley 40/2015, para acceder a la responsabilidad en caso de leyes que infrinjan el Derecho de la Unión, o nuestra Constitución.
En concreto, y tal como indica el Abogado General en su escrito de Conclusiones, que ya hemos conocido, y que suele ser un buen anticipo de lo que podría ser la sentencia que dicte el TJUE, “la Comisión identifica expresamente las disposiciones objeto del presente recurso, es decir, los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, y el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, todas ellas relativas a la responsabilidad del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión. Además, de la demanda de la Comisión se desprende claramente que dicha institución únicamente pone en entredicho el régimen jurídico de la responsabilidad del Estado legislador y solo se refiere a la responsabilidad del Estado que se deriva de actos legislativos contrarios al Derecho de la Unión.”
Como antes se ha indicado, son muy similares los requisitos que se exigen a los ciudadanos para acceder a la responsabilidad patrimonial en caso de infracción del Derecho de la Unión, que en el de la inconstitucionalidad de la norma. Así, se exige principalmente a los contribuyentes haber obtenido, previamente, una sentencia firme desestimatoria, en la que se hubiera alegado dicha infracción del Derecho comunitario, o la inconstitucionalidad de la norma, posteriormente declaradas.
Vulneración del principio de efectividad
Pues bien, en las citadas Conclusiones, el Abogado General considera que la normativa referida vulnera el conocido como “principio de efectividad”. Es decir, que nuestra normativa nacional en materia de responsabilidad patrimonial, a pesar de estar destinada a reparar las consecuencias del perjuicio causado, se ha articulado de tal manera, que en la práctica hace imposible, o excesivamente difícil, obtener la indemnización.
Sin embargo, no todos los requisitos para acceder a la responsabilidad patrimonial, exigidos por nuestra normativa, vulneran el citado “principio de efectividad”, a juicio del Abogado General.
Así, y en cuanto a la exigencia de que el contribuyente haya obtenido una previa sentencia firme, desestimatoria del recurso planteado contra la liquidación que le haya provocado el daño, afirma en su escrito que “De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente que, aunque es conforme con el principio de efectividad que un particular no pueda obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado, deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, ello es así siempre que el ejercicio de dicha acción judicial sea razonablemente exigible al perjudicado.” Y concluye que esto será así, en el caso de que exista una liquidación contra la que el contribuyente debió reaccionar en su día, si posteriormente quiere acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial.
Por tanto, para el Abogado General, la imposición de que el contribuyente recurrieran en su día la liquidación, obteniendo una sentencia firme desestimatoria, no vulneraría el principio de efectividad.
La controvertida exigencia de haber invocado la infracción del Derecho de la Unión, o inconstitucionalidad, posteriormente declarada
Otra cosa es el requisito de que, en dicho recurso, se haya alegado la infracción del Derecho de la Unión, o la inconstitucionalidad de la norma, posteriormente declarada.
En este punto, considera el Abogado General que “Aunque es cierto que la interposición de un recurso contra el acto lesivo, por un lado, atestigua que el perjudicado ha actuado con una diligencia razonable para evitar el perjuicio o reducir su importancia y, por otro lado, puede, en este sentido, ser un requisito previo de una posterior acción de responsabilidad, en mi opinión, el hecho de que no se haya identificado correctamente la disposición concreta del Derecho de la Unión infringida no puede impedir la indemnización del perjuicio.
En efecto, no cabe reprochar a un particular, de manera que este pierda su derecho a que se le indemnice un perjuicio que ha sufrido, no haber identificado él mismo la disposición del Derecho de la Unión infringida por el Estado, habida cuenta de que corresponde en primer lugar a este garantizar la conformidad de su Derecho con el Derecho de la Unión y al juez nacional aplicar las disposiciones del Derecho de la Unión.”
Conclusión
Por tanto, y a expensas de lo que acabe declarando el TJUE en la sentencia que se dictará en los próximos meses, parece que la exigencia de un previo recurso contra la liquidación dictada en aplicación de normativa declarada contraria al Derecho de la Unión, o inconstitucional, desestimado por sentencia firme, podría seguir exigiéndose.
Pero no pasaría lo mismo con el requisito de haber invocado dicha infracción o vulneración de la Constitución, que sí vulneraría el principio de efectividad.
Dicha interpretación, caso de ser aceptada por el TJUE, permitiría acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial a contribuyentes que en su día recurrieron la liquidación que les ha generado el daño, y obtuvieron una sentencia firme desestimatoria. Y ello, independientemente de los motivos que alegaron en su recurso.
¿CÓMO AFECTA TODO LO ANTERIOR A LA PLUSVALÍA MUNICIPAL?
Como antes se ha indicado, la normativa nacional cuestionada es, entre otros preceptos, el artículo 32, apartados 3 a 6, de la Ley 40/2015. Es decir, el acceso a la responsabilidad patrimonial tanto en caso de que una norma infrinja el Derecho de la Unión, como la Constitución. No obstante, en el asunto pendiente ante el TJUE se refiere, como no puede ser de otro modo, a un supuesto de responsabilidad patrimonial en caso de infracción del derecho de la Unión.
A pesar de lo anterior, la similitud de los requisitos exigidos para el acceso a ambos supuestos de responsabilidad, permite deducir que, si el TJUE condena a España, y anula su normativa, el legislador se verá obligado a llevar a cabo una nueva regulación de ambos supuestos de responsabilidad. No dejando de lado la responsabilidad patrimonial en caso de inconstitucionalidad de la norma.
De este modo, si el TJUE da por buena la argumentación del Abogado General, la nueva regulación de la responsabilidad patrimonial, en lo que a los supuestos de plusvalía se refiere, podría no imponer ya el requisito de que los contribuyentes que en su día hubieran recurrido, obteniendo una sentencia firme desestimatoria, hubieran invocado además en el procedimiento la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
Ello abriría la puerta a que cualquier contribuyente que en su día recurrió una liquidación de plusvalía municipal, y obtuvo una sentencia firme desestimatoria, pueda acceder a la vía de la responsabilidad patrimonial. Y ello, como antes se ha indicado, independientemente de los motivos alegados en su recurso.
¿CÓMO DEBERÍAN ACTUAR LOS CONTRIBUYENTES AFECTADOS POR LA PLUSVALÍA MUNICIPAL?
Hay que tener en cuenta, en primer lugar, que los efectos de las sentencias del TJUE son ex tunc, es decir, desde siempre, y que los artículos afectados, podrían considerarse nulos desde la publicación de la sentencia. Ello, salvo que el Tribunal prevea alguna limitación a los efectos retroactivos.
Lo anterior, unido al hecho de que el plazo de prescripción para acceder a tal responsabilidad patrimonial (también cuestionado por el TJUE) es en principio de un año, desde la publicación de la sentencia en el BOE, aconseja reclamar dentro de este plazo. Es decir, en materia de plusvalía, antes del 25-11-2022. Así deberían actuar, principalmente, aquellos contribuyentes que en su día recurrieron, obteniendo una sentencia firme desestimatoria. E independientemente de los motivos que alegaran frente a la liquidación de plusvalía municipal.
Es más difícil que otros contribuyentes (los que nunca reclamaron, o los que lo hicieron solo en vía administrativa), puedan acabar teniendo acceso a la vía de la responsabilidad patrimonial. Sin embargo, nada impide a estos contribuyentes iniciar antes del año esta vía, “ad cautelam”, antes de que se consume la prescripción, en espera de lo que decida el TJUE, y de la reacción del legislador español a dicha sentencia.